Nalar Negara Proyek

Mengapa hampir setiap persoalan dalam kebijakan publik pemerintah di Indonesia akhirnya para elite terjemahkan menjadi sebuah proyek?

Ketika pembuat kebijakan memahami stunting terutama sebagai persoalan kurangnya akses pangan, jawaban yang muncul adalah proyek nasional makan bergizi gratis. Saat birokrasi membaca kemiskinan desa sebagai keterbelakangan ekonomi, pemerintah memberi solusi dengan membentuk Koperasi Desa Merah Putih secara masif dan serentak. Dan tatkala masyarakat menganggap pelayanan publik gagal karena mereka kesulitan mengakses layanan, pemerintah meresponsnya dengan melakukan digitalisasi melalui berbagai aplikasi.

Kita tentu sukar menyangkal agenda krusial seperti mengurangi stunting, memperkuat ekonomi desa, atau memperbaiki pelayanan publik. Namun ada sesuatu yang menarik untuk kita perhatikan. Kenapa, walau persoalannya berbeda-beda, jawaban yang berulang kali muncul nyaris selalu sama? Kita menjumpai unholy trinity yakni proyek besar yang pusat rancang, pelaksana jalankan dalam skala luas, serta pengawas ukur melalui besarnya cakupan.

Seolah-olah para pembuat kebijakan memiliki keyakinan diam-diam bahwa semakin besar sebuah program, semakin besar pula kemungkinan keberhasilannya. Faktanya? Pengalaman demi pengalaman mengajarkan pada kita betapa pembangunan hampir tak pernah bekerja dengan logika yang demikian naif.

Pada masa Orde Baru, pemerintah mendirikan Koperasi Unit Desa (KUD) sebagai instrumen pembangunan ekonomi pedesaan hingga ke seantero pelosok. Ilustrasi lain muncul ketika penulis melakukan riset lapangan tentang tata kelola Badan Usaha Milik Desa (BUMDes) di Kabupaten Bantaeng, Sulawesi Selatan, pada 2014, tidak lama setelah negara mengesahkan UU Desa. Pemerintah daerah saat itu mendorong seluruh desa agar membentuk BUMDes, dengan iming-iming insentif, sehingga setiap desa memperoleh kendaraan operasional berupa mobil pikap.

Dua ilustrasi beda rezim di atas tidak bermaksud meragukan pentingnya kelembagaan ekonomi lokal desa. Perkaranya bukan masalah benar-salah, atau baik-buruk. Tetapi, hanya karena memiliki filosofi yang luhur, jangan-jangan tak semua desa membutuhkan bentuk kelembagaan yang sama.

Apakah setiap desa membutuhkan bentuk kelembagaan yang persis seragam? Lalu, mungkinkah setiap desa memiliki kebutuhan usaha yang serupa? Lebih jauh lagi, benarkah kendaraan operasional merupakan jawaban atas persoalan ekonomi desa? Persoalannya adalah cara negara membayangkan proses dan menentukan rute perubahan dalam kerangka kebijakan publik pemerintah.

Proyek dan Politik

Kita tentu tidak dapat melepaskan kecenderungan negara menerjemahkan persoalan menjadi perkara proyek semata dari unsur politik. Pada masa Orde Baru, pembangunan menjelma menjadi instrumen legitimasi sekaligus alat kontrol politik. Negara hadir melalui pembangunan, yang rezim laksanakan lewat sticks and carrots, yakni penindasan bagi kelompok kritis berikut ganjaran kesejahteraan dan ekonomi untuk kelompok yang patuh.

Dalam demokrasi elektoral pasca-Orde Baru, konteksnya berubah. Negara tidak lagi bekerja melalui kontrol politik dengan cara yang sama. Yang amat menarik, proyek pembangunan justru menemukan fungsi politik barunya.

Kita sudah menghafal kisahnya di luar kepala. Pemilu butuh ongkos yang besar. Partai politik dan kandidat memerlukan pembiayaan untuk proses kandidasi, kampanye, operasional saksi, hingga pemeliharaan jaringan politik. Tak berhenti di situ, setelah politisi memenangkan kursi, para elite di pemerintahan ini juga butuh menunjukkan keberhasilan kebijakan yang dapat masyarakat lihat dan elite klaim.

Proyek lantas menjadi titik temu antara kebutuhan pembangunan dan kebutuhan politik. Proyek menyediakan artefak politik yang konkret. Baik untuk pemerintah pamerkan kepada publik, dan yang tak kalah krusial, proyek membuka ruang distribusi sumber daya kepada jaringan penopang kekuasaan.

Karenanya, dan kita paham betul soal ini, proyek besar sering menjadi bagian dari transaksi antara pemerintah, partai koalisi, kelompok bisnis, dan jaringan pendukung. Hanya saja, menjelaskan negara proyek hanya sebagai akibat patronase dan klientelisme rasanya terlalu menyederhanakan masalah. Kepentingan material (interest) memang penting, tetapi ilmu politik juga menawarkan argumentasi gagasan (ideational).

Sebab bahkan jika kita membayangkan sebuah pemerintahan yang sepenuhnya bebas dari kepentingan elektoral, nalar proyek tetap menyimpan cacat bawaan yang fundamental. Argumen gagasan mendalilkan bahwa masalahnya terletak pada keyakinan bahwa negara selalu mengetahui jawaban terbaik sejak awal.

Dari Proyek ke Platform

Di titik inilah gagasan government as platform dari Tim O’Reilly, yang kendati sebenarnya membahas transformasi pemerintahan digital, memberikan inspirasi dan wawasan yang amat relevan dalam membedah dan membalik nalar negara proyek.

Menurut O’Reilly, perkembangan teknologi digital menunjukkan bahwa sistem yang paling inovatif adalah sistem terbuka yang berfungsi sebagai katalis dan fasilitator bagi kreativitas, alih-alih sistem yang sejak awal menentukan seluruh kemungkinan penggunaannya.

O’Reilly menegaskan, internet tidak berkembang karena satu pihak merancang semua aplikasi yang akan manusia gunakan. Internet berkembang lantaran para pendirinya menyediakan protokol sederhana dan terbuka. Inilah yang kemudian memungkinkan berbagai pihak menciptakan layanan baru.

Ia mencontohkan ilustrasi Google Maps. Ketika Google pertama meluncurkannya, mereka baru sebatas menyediakan layanan pemetaan digital. Inovasi besar justru muncul belakangan, saat pengembang luar Google menggunakan infrastruktur tersebut untuk menciptakan layanan yang tidak pernah terbayangkan sebelumnya.

Salah satunya adalah HousingMaps. Aplikasi ini menggabungkan data peta Google dengan informasi properti dari Craigslist. Craiglist, misalnya, membantu menghubungkan penjual dan konsumen properti. Alih-alih menganggapnya sebagai penyalahgunaan, Google memilih membuka API (jembatan antar sistem digital) sehingga lebih banyak pengembang dapat membangun aplikasi di atas platform tersebut.

Pelajaran yang kita petik melampaui sekadar proses transformasi teknologi. Wawasan terpentingnya adalah perihal bagaimana sebuah sistem berkembang. Alih-alih menciptakan seluruh solusi, pencipta platform memilih menyediakan fondasi, aturan main, dan ruang sedemikian rupa sehingga berbagai aktor dapat menemukan kemungkinan baru.

Cara berpikir ini berlawanan dengan nalar proyek, di mana negara membayangkan dirinya serba berkuasa, dan memonopoli kontrol hulu-hilir proses perubahan. Dalam nalar ini, negara memulai dari pertanyaan program apa yang harus mereka buat? Berapa besar anggarannya? Berapa luas cakupannya?

Kontras, dalam nalar platform pertanyaannya berubah. Fondasi apa yang perlu pemerintah bangun agar berbagai pihak dapat ikut menyelesaikan persoalan? Perbedaannya terlihat sederhana, tetapi implikasinya besar.

Cara Pandang Negara Platform

Negara platform menerima kenyataan bahwa warga memiliki pengalaman langsung tentang persoalan sehari-hari. Pemerintah daerah tentu lebih dekat dan lebih memahami variasi kondisi lokal. Negara mengakui kapasitas dunia usaha dan organisasi masyarakat sipil dalam menemukan inovasi yang mungkin luput dari pemikiran birokrasi yang pola pikirnya serba seragam, terhalang oleh regulasi, dan terikat cara kerja prosedural. Menyadari ini semua, nalar negara platform memberi wawasan betapa pembangunan sangat membutuhkan kemampuan menciptakan ruang belajar.

Pertama, pembuat kebijakan publik perlu memberi ruang bagi eksperimen. Pemerintah tidak harus memulai semua program secara langsung dalam skala nasional. Uji coba memungkinkan negara memahami persoalan, memperbaiki desain, mengurangi biaya ketika asumsi awal ternyata keliru, dan kemudian menggunakan itu semua untuk menyempurnakan rancangan dan rencana awal.

Kedua, negara sangat penting melihat data sebagai infrastruktur publik. Selama ini, diakui atau tidak, pemerintah baru menjadikan data sebatas alat administrasi. Dalam misi sebagai infrastruktur publik, pemerintah seyogianya tidak mengambil porsi pembuat seluruh aplikasi untuk penggunaan data. Langkah yang lebih penting adalah menyediakan data dan standar terbuka agar berbagai pihak dapat menciptakan solusi.

Ketiga, kita perlu memahami partisipasi warga jauh melampaui sekadar meminta pendapat, atau menjadikan warga obyek konsultasi, yang biasanya birokrasi lakukan setelah merumuskan keputusan. Dalam logika negara platform, warga merupakan bagian aktif dari proses menghasilkan solusi.

Pada akhirnya, gagasan government as platform sekilas tampak memosisikan negara pada posisi yang lemah. Yang sejatinya justru sebaliknya, ia menawarkan gambaran negara yang lebih kuat. Rezim silih berganti berkuasa dan pengalaman demi pengalaman memberikan pelajaran berharga. Negara yang kuat acapkali bukanlah negara sapujagat yang memaksakan diri membangun banyak hal sendirian.

Mungkin sudah saatnya kita melihat kembali apa arti negara yang kuat. Kita tidak selalu mengukur kekuatan negara dari seberapa banyak proyek yang mampu pemerintah luncurkan. Tetapi dari kemampuannya membangun fondasi agar berbagai pihak dapat ikut menemukan dan menciptakan solusi.

Dalam masyarakat yang plural dengan masalah yang kian kompleks, kemampuan negara untuk belajar menjadi sama pentingnya dengan kemampuan negara untuk merancang kebijakan publik pemerintah. Pertanyaan yang perlu terus kita pelihara adalah sejauh mana negara telah menciptakan ruang bagi masyarakat untuk menemukan jawaban atas persoalan yang bahkan belum negara pikirkan sendiri.