Integritas ASN, Antara Kepentingan Negara dan Pribadi

Aparatur Sipil Negara (ASN) adalah manusia yang diberi amanah publik dan dituntut untuk tidak mengorbankan kepentingan publik demi kepentingan pribadinya. ASN bukanlah manusia tanpa kepentingan pribadi. Pada akhirnya, kita tidak mengukur integritas ASN dari apakah seorang ASN sama sekali tidak pernah melakukan sesuatu untuk dirinya, tetapi dari: apakah ia mampu memastikan bahwa kepentingan dirinya tidak mengambil alih kepentingan negara yang berada dalam tanggung jawabnya.

Kalimat “meletakkan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi dan golongan” merupakan salah satu prinsip penting dalam etika aparatur negara. Persoalan muncul ketika publik membaca kalimat tersebut secara letterlijk (harfiah), seolah-olah ASN wajib menempatkan kepentingan pribadi di bawah negara dalam setiap keadaan di semua situasi, bahkan sampai pada kebutuhan manusiawi yang paling sederhana: makan minum, belanja kebutuhan sehari-hari. Di sinilah kita memerlukan pembedaan antara pesan filosofis dan larangan yuridis.

Pesan Filosofis vs Larangan Yuridis

Seorang ASN tidak boleh menjadikan jabatan, kewenangan, anggaran, atau fasilitas negara sebagai alat untuk mengutamakan kepentingan dirinya atau kelompoknya. Negara harus menjadi orientasi utama ASN saat menjalankan tugas. Secara filosofis, kalimat tersebut berbicara tentang orientasi pengabdian. Pesan filosofis ini tidak otomatis berarti bahwa setiap kepentingan pribadi yang bersinggungan dengan fasilitas negara merupakan pelanggaran hukum.

Seorang ASN tetaplah manusia. Ia perlu makan, minum, beribadah, berobat, membeli kebutuhan sehari-hari, dan memenuhi kebutuhan keluarganya. Persoalan hukumnya bukan semata-mata karena terdapat “kepentingan pribadi”, tetapi bagaimana oknum ASN menggunakan fasilitas negara, dalam kapasitas apa, dengan kewenangan siapa, untuk tujuan apa, dan apakah penggunaan tersebut menimbulkan keuntungan pribadi yang tidak semestinya atau membuat negara rugi.

Karena itu, contoh sederhana seperti sepeda motor dinas berpelat merah yang ASN gunakan untuk membeli obat di apotek, misalnya, tidak seharusnya langsung masuk dalam kategori yang sama dengan penggunaan kendaraan negara untuk kepentingan bisnis/usaha pribadi, kampanye politik, perjalanan wisata keluarga, atau usaha untuk memperoleh keuntungan ekonomi.

Keduanya sama-sama mengandung unsur “kepentingan pribadi”, tetapi dimensi, tujuan, akibat, dan tingkat pelanggarannya berbeda. Di sinilah pentingnya hukum agar tidak hanya membaca apa yang pelanggar lakukan, tetapi penegak hukum juga harus melihat konteks, tujuan, kewenangan, akibat, dan proporsionalitasnya.

Hukum Administrasi dan Konflik Kepentingan

Secara yuridis, kita perlu membedakan antara memiliki kepentingan pribadi dan menyalahgunakan jabatan untuk kepentingan pribadi. UU 20/2023 tentang ASN menempatkan ASN sebagai pelaksana tugas pemerintahan dan pelayanan publik yang profesional, akuntabel, serta bersih dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN). Artinya, orientasi kepentingan publik memang menjadi tuntutan hukum terhadap ASN. Namun, sistem hukum tidak dapat menafsirkan bahwa sejak seseorang menjadi ASN, seluruh kepentingan pribadinya menjadi terlarang.

PermenPANRB 17/2024 tentang Pengelolaan Konflik Kepentingan memberikan perspektif yang lebih proporsional. Regulasi ini mengenal konflik kepentingan aktual dan potensial. Yang menarik, peraturan tersebut menegaskan bahwa berada dalam situasi konflik kepentingan tidak serta-merta berarti telah terjadi pelanggaran. Persoalan hukum muncul ketika oknum pejabat menggunakan kepentingan pribadi dalam pengambilan keputusan atau tindakan sehingga hal tersebut memengaruhi objektivitas dan kepentingan publik.

Secara yuridis terdapat perbedaan antara memiliki kepentingan pribadi dengan tidak otomatis melanggar, antara berada dalam potensi konflik kepentingan dengan keharusan mengelolanya, serta antara menggunakan kewenangan untuk mengutamakan kepentingan pribadi secara tidak patut yang bisa menjadi pelanggaran.

Demikian pula dalam disiplin PNS, PP Nomor 94 Tahun 2021 mengatur kewajiban, larangan, dan hukuman disiplin berdasarkan pelanggaran yang terbukti. Artinya, instansi berwenang tidak semestinya mendasarkan penjatuhan sanksi hanya pada asumsi bahwa setiap tindakan yang mengandung unsur kepentingan pribadi otomatis merupakan pelanggaran. Institusi penegak disiplin harus melihat norma pelanggarannya, fakta perbuatannya, penggunaan kewenangannya, serta konteksnya.

Asas Prioritas

Karena itu, secara hukum, masyarakat sebaiknya memahami kalimat “mendahulukan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi dan golongan” sebagai asas prioritas, bukan larangan absolut terhadap kepentingan pribadi. ASN tetap memiliki kepentingan pribadi sebagai manusia. Hukum hanya membatasi penyalahgunaan jabatan, kewenangan, sumber daya, dan fasilitas publik untuk memenangkan kepentingan pribadi secara tidak patut.

Hukum harus mampu membedakan antara “kepentingan pribadi” dan “penyalahgunaan kepentingan pribadi”. Sangat tidak tepat jika kita menyamakan kebutuhan pribadi yang sederhana dengan praktik menyalahgunakan fasilitas negara untuk memperoleh keuntungan ekonomi. Kita juga tidak tepat jika menyamakan potensi konflik kepentingan dengan konflik kepentingan aktual yang benar-benar memengaruhi keputusan.

Karena itu, integritas ASN secara yuridis tidak harus dimaknai sebagai: “ASN tidak boleh mempunyai kepentingan pribadi.” Melainkan: “ASN tidak boleh membiarkan kepentingan pribadinya memengaruhi atau mengalahkan kepentingan publik dalam penggunaan kewenangan.”

Negara tidak meminta ASN berhenti menjadi manusia. Negara meminta ASN agar tidak memakai kemanusiaannya untuk menyalahgunakan kekuasaan. Dengan demikian, mendahulukan kepentingan negara bukan berarti menghapus kepentingan pribadi; melainkan memastikan bahwa ketika keduanya berbenturan dalam pelaksanaan kewenangan publik, ASN memberikan prioritas pada kepentingan publik.

Dari “Meletakkan” Menjadi “Mendahulukan”

Ada perbedaan filosofis yang menarik antara kata “meletakkan” dan “mendahulukan”. Kita dapat memahami “meletakkan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi” sebagai suatu hierarki nilai: kepentingan negara berada pada posisi lebih tinggi. Sementara itu, “mendahulukan kepentingan negara daripada kepentingan pribadi” lebih menunjukkan prioritas dalam pengambilan keputusan.

Perbedaannya memang tampak kecil, tetapi konseptual. “Mendahulukan” tidak berarti menghilangkan kepentingan pribadi. Ia berarti ketika kepentingan negara dan kepentingan pribadi berhadapan dan tidak dapat berjalan bersamaan, ASN harus memprioritaskan kepentingan negara. Dengan rumusan seperti itu, ASN tetap mempunyai ruang sebagai manusia, tetapi ketika menjalankan kewenangan publik, kepentingan dirinya tidak boleh mengalahkan kepentingan publik.

Ada persoalan lain yang lebih mendasar. Ketika penegak hukum membawa prinsip etika secara langsung menjadi ukuran pelanggaran hukum, muncul risiko over-legalisasi terhadap perilaku administratif. Institusi akhirnya mencari-cari pasal pelarangan untuk semua tindakan, sementara mereka kurang memperhatikan konteks dan proporsionalitas. Padahal tidak semua kesalahan adalah tindak pidana.

Tidak semua penggunaan fasilitas negara untuk kepentingan pribadi memiliki bobot yang sama. Ada yang mungkin merupakan pelanggaran disiplin, ada yang merupakan pelanggaran administrasi, ada pula yang dapat menimbulkan kerugian negara yang dalam kondisi tertentu dapat masuk ke ranah pidana.

Oleh karena itu, pemerintah perlu membangun gradasi pelanggaran. Jangan sampai ASN takut menggunakan kendaraan dinas untuk sekadar berhenti membeli air minum atau sarapan, tetapi pada saat yang sama sistem pengawasan justru gagal mendeteksi praktik penyalahgunaan kewenangan yang jauh lebih besar.

Menjaga Proporsionalitas dan Sisi Kemanusiaan

Negara tidak boleh menghilangkan dimensi kemanusiaan ASN. ASN memang bekerja untuk negara, tetapi ASN bukan milik negara. Ia adalah manusia yang bekerja dalam institusi negara. Karena itu, prinsip integritas ASN bukan berarti “ASN tidak boleh memiliki kepentingan pribadi”, melainkan: kepentingan pribadi tidak boleh mengalahkan kepentingan publik saat oknum tersebut melaksanakan tugas dan menggunakan kewenangan negara.

Prinsip ini jauh lebih rasional. ASN boleh memiliki kepentingan pribadi. Sistem hukum hanya perlu mencegah oknum yang menggunakan jabatan publik untuk memenuhi kepentingan pribadi secara tidak patut.

Dengan demikian, persoalannya bukan semata-mata “ada kepentingan pribadi atau tidak”, tetapi: Apakah kepentingan pribadi tersebut mengalahkan kepentingan publik? Bagaimana cara pejabat tersebut menggunakan fasilitas negara? Adakah keuntungan pribadi yang oknum tersebut terima secara tidak sah? Sejauh mana tindakan tersebut merugikan negara? Lalu, bentuk penyalahgunaan kewenangan seperti apa yang terjadi? Pertanyaan-pertanyaan tersebut jauh lebih substantif daripada sekadar melihat apakah suatu tindakan mengandung unsur kepentingan pribadi.

Prinsip “meletakkan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi/golongan” sebaiknya tidak dipahami sebagai perintah untuk menghapus kepentingan pribadi ASN. Prinsip tersebut adalah pesan moral bahwa ketika terjadi benturan kepentingan, kepentingan publik harus memperoleh prioritas.

Karena itu, secara filosofis rumusan: “Mendahulukan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi dan golongan”, terasa lebih manusiawi dan tidak mengurangi tuntutan integritas ASN.